Собрание общественности по ОВОС БоГЭС (24.06.2010). Доклад С. Г. Шапхаева (Бурятское отделение по Байкалу)

Нарушение законодательства при проектировании и строительстве

Богучанской ГЭС

 

1.      Процедурные вопросы ОВОС и экспертиз. 

2.      Нарушения законодательства о безопасности гидротехнических сооружений БоГЭС.

 

1.                 Процедурные вопросы ОВОС и экспертиз сводятся к ответу на два вопроса:

·                   Обязательна ли процедура выявления общественных предпочтений (общественные слушания) для объектов государственной экспертизы?

·                   Является ли откорректированный проект строительства БоГЭС для отметки НПУ 208, 0 м. объектом государственной экспертизы?

 

Ответ на первый вопрос: «Обязательна ли процедура выявления общественных предпочтений (общественные слушания) для объектов государственной экспертизы?»

 

В первоначальный Технический проект строительства Богучанской ГЭС на реке Ангара  с НПУ 208,0 м, получившего положительное заключение Главгосэкспертизы СССР 29.06.1975г. №215, инициаторами инвестиционной деятельности ОАО «Русгидро» и ОК «Русал» были внесены изменения (корректировки), в том числе  был разработан проект Технического задания на выполнение работ «Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) Богучанской ГЭС  на реке Ангара»  на стадии Проект ( корректировка проекта строительства Богучанской ГЭС на отметку НПУ 208,0 м) и представлен   ОАО «Русгидро» на общественное обсуждение в 2007г. и размещен в Красноярской краевой библиотеке  для внесения замечаний и дополнений.

В Техническом задании были предусмотрены общественные слушания предварительных материалов ОВОС и государственная экспертиза этих материалов в составе проектной документации доработанного Технического проекта строительства Богучанской ГЭС на реке Ангара  с НПУ 208,0 м. Сам факт разработки материалов ОВОС по инициативе ОАО «Русгидро» и ОК «Русал» подтвержден в письме  ЗАО «Гидроинжиниринг Сибирь» от 07.08.09 № 497. Однако до сих пор материалы ОВОС общественности не предоставлены.

В процессе переписки с представителями  ОАО «Русгидро» по поводу необходимости проведения государственной экспертизы доработанного проекта строительства Богучанской ГЭС с НПУ 208,0 м и проведения  общественных слушаний в рамках процедуры ОВОС при подготовке проектной документации мы получали отказ со следующей аргументацией:

-Разработав отчет  «Богучанская ГЭС мощностью 3000 МВТ. Социальная и экологическая оценка в рамках банковского ТЭО».Исполнители:Центр по экологической оценке «Эколайн» (Москва). SE Solutions (South Africa).Москва, 2007 г. (в дальнейшем - СиЭО)  и проведя  его общественное обсуждение, инициаторы проекта (ОАО «Русгидро» и ОК «Русал») пошли  гораздо дальше исполнения предписаний действующего в России законодательства в сфере окружающей среды, в том числе по процедурам ОВОС.

-Не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные Градостроительным Кодексом (далее --ГрК РФ).

- Процедура общественных слушаний при подготовке проектной документации ГрК РФ  не предусмотрена.

Разберем последовательно эти аргументы на предмет соответствия действующему законодательству, имея ввиду тот очевидный факт, что в настоящее время мы имеем дело с объектом незавершенного строительства, простоявшим без должных мероприятий по консервации около 20 лет,  и  приступать к возобновлению строительства этого объекта по меркам Технического проекта 35-летней давности даже с точки зрения здравого смысла занятие опасное и недопустимое.

-Разработав отчет  «Богучанская ГЭС мощностью 3000 МВТ. Социальная и экологическая оценка в рамках банковского ТЭО».Исполнители:Центр по экологической оценке «Эколайн» (Москва).SE Solutions (South Africa). Москва, 2007 г. (в дальнейшем - СиЭО)  и проведя  его общественное обсуждение, инициаторы проекта (ОАО «Русгидро» и ОК «Русал») пошли  гораздо дальше исполнения предписаний действующего в России законодательства в сфере окружающей среды, в том числе по процедурам ОВОС.

Как отмечают разработчики СиЭО,  данный документ составлен на основании требований Европейского банка реконструкции и развития и ни в коей мере не может заменить собой ОВОС планируемой инвестиционной деятельности, основанную на требованиях национального законодательства. 

В частности, в отчете СиЭО не проведен детальный анализ российской нормативно-правовой базы и отмечено, что «детальный анализ российской нормативно-правовой базы не входит в задачи СиЭО и должен быть выполнен в рамках российской процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС)» (раздел 3.0,  с. 30-31 СиЭО), «часть специалистов обращает внимание на недостаточный учет экологических рисков и отсутствие оценки ущербов. Общим мнением является необходимость привлечения научного потенциала региона к проведению оценки воздействия на окружающую среду и актуализации проекта» (разд.19.3.4, с.424 СиЭО), альтернативы намечаемой деятельности намечены, но для них не проведен количественный сравнительный анализ, выходящий за рамки СиЭО.

«Оценка воздействия на окружающую среду, проводимая инициатором деятельности, по-прежнему остается обязательным элементом. Порядок ее проведения определяется «Положением об оценке воздействия...» . Данное Положение определяет также порядок проведения общественных обсуждений» (разд.3.2, с. 422 СиЭО).

По результатам консультаций с общественностью (раздел 19.3.1. СиЭО c. 423): «Основные позиции и пожелания заинтересованных ведомств, высказанные на момент проведения консультаций, сводились, в частности,  к следующему: «провести комплексную социально- экологическую оценку и выявить все существующие и потенциальные воздействия и риски; в том числе разработать ОВОС, и представить комплект документации на государственную экспертизу».

Таким образом, приведенные выдержки из отчета СиЭО не оставляет сомнений в том, что разработчики СиЭО считают разработку раздела ОВОС и общественные обсуждения неотъемлемой  процедурой экологической оценки проектов хозяйственной деятельности, основанной на национальном законодательстве, при этом СиЭО ни в коей мере не заменяет ОВОС, а может лишь служить информационной основой для дальнейшей детализации и проработки ОВОС.                                                                                                          

 Кроме того, в СиЭО содержится обоснование необходимости разработки декларации безопасности гидротехнических сооружений (для отметки НПУ 208) на стадии проектирования.

 

Не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные Градостроительным Кодексом(ст. 48 ч.16 ГрК РФ).

Процедура общественных слушаний при подготовке проектной документации ГрК РФ  не предусмотрена.

На основе этого ставится под сомнение обязательность процедуры выявления и учета общественных предпочтений при подготовке проектной документации, направляемой на госэкспертизу.

В соответствии со ст. 48 ч.16 ГрК РФ «не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию  и иные документы, не предусмотренные Кодексом». Вместе с тем в ст.4 ч.3 ГрК РФ предусмотрены ситуации, когда «к градостроительным отношениям применяется законодательство об охране окружающей среды, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности».  Вопросы  об ОВОС как раз и относятся к этому случаю.

Подпунктом «а» пункта 25 раздела 8 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды», а также подпунктом «а» пункта 40 раздела 7 «Мероприятия по охране окружающей среды» Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию (утв. постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 87) установлено, что в текстовой части раздела должны содержаться результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду.

В  соответствии с пунктом 5.2.43 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404, данное Министерство самостоятельно принимает требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду.

В письме  Минприроды РФ   № 03-14-45/8294  от 15.08.2008 относительно БоГЭС даны следующие разъяснения:  

«В связи с произошедшими за указанный период в районе строительства Богучанской ГЭС и в зоне будущего водохранилища изменениями, повлекшими изменение стоимости строительства, технический проект строительства Богучанской ГЭС, утвержденный распоряжением Совета Министров СССР, подлежит переработке.

Согласно Федеральному закону от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности предусмотрена обязательность проведения оценки воздействия на окружающую среду».

В письме Минрегиона РФ от 28.10.2009 № 35637-ИП/08 в чьи функции входят вопросы нормативно-правового регулирования в сфере градостроительных отношений и государственной экспертизы  объектов капитального строительства (постановление Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40)дополнительно разъяснено:

«Касательно результатов оценки воздействия на окружающую среду подпункт «а» пункта 25 и 40 Положения сообщаем следующее. В соответствии с пунктом 1.6 Приложения к Приказу Госкомэкологии Российской Федерации от 16.05.2000 № 372 «Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» результатами оценки воздействия на окружающую среду являются:

- информация о характере и масштабах воздействия на окружающую
среду намечаемой деятельности, альтернативах ее реализации, оценке
экологических и связанных с ними социально - экономических и иных
последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации
воздействий;

- выявление и учет общественных предпочтений при принятии
заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности;

- решения заказчика по определению альтернативных вариантов
реализации намечаемой деятельности (в том числе о месте размещения объекта,
о выборе технологий и иные) или отказа от нее с учетом результатов
проведенной оценки воздействия на окружающую среду.

Согласно абзацу 2 пункта 1.6 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации результаты оценки воздействия на окружающую среду документируются в материалах по оценке воздействия, которые являются частью документации по этой деятельности, представляемой на экологическую экспертизу, а также используемой в процессе принятия иных управленческих решений, относящихся к данной деятельности.

С учетом изложенного, наличие материалов по выявлению и учету общественных предпочтений в составе проектной документации является обязательным условием их комплектности.

В соответствии с пунктом 24 Постановления Правительства Российской Федерации от 05. 03. 2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» неполное представление документов, указанных в пунктах 13-16 данного Постановления, является основанием для отказа в принятии проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, представленных на государственную экспертизу»(полный текст письма Минрегиона в прил.1.2).

Учитывая, что материалами по выявлению и учету общественных предпочтений согласно п.1.1 «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» являются материалы общественных обсуждений( в частном случае - материалы  общественных слушаний), то наличие последних в составе проектной документации является обязательным условием их комплектности.

Таким образом, хотя напрямую в Градостроительном Кодексе РФ   процедура общественных слушаний при подготовке проектной документации гидротехнических сооружений для государственной экспертизы    не предусмотрена, она является обязательной на основании требований природоохранного законодательства, распространяющих свое действие на процедуры проектирования гидротехнических сооружений,  согласно ч.3 ст. 4  Градостроительного Кодекса.

О необходимости разработки материалов  ОВОС для доработанного проекта строительства БоГЭС при НПУ 208,0 м и проведении общественных обсуждений этих материалов упоминают также разработчики банковского ТЭО/СиЭО ( см. ниже).

 

Ответ на второй вопрос: «Является ли откорректированный проект строительства БоГЭС для отметки НПУ 208, 0 м. объектом государственной экспертизы?»

 

В процессе переписки с представителями  ОАО «Русгидро» по поводу необходимости проведения государственной экспертизы доработанного проекта строительства Богучанской ГЭС с НПУ 208,0 м и проведения  общественных слушаний в рамках процедуры ОВОС при подготовке проектной документации мы получали отказ со следующей аргументацией:

Действующее законодательство не предусматривает оснований утраты силы ранее проведенной государственной экспертизы проектной документации (в том числе, экспертизы, проведенной в соответствии с ранее установленным порядком в 1979 г.) и необходимости проведения вследствие этого повторной экспертизы независимо от сроков строительства.

Действительно, ст.49 ч.3 ГрК РФ предусматривает модификацию проектной документации, получившей положительное заключение госэкспертизы, без проведения повторной госэкспертизы, но только при условии, что произведенная модификация   не затрагивает конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства. Согласно  п.44 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (утв. постановлением Правительства РФ от 5 марта 2007 г. N 145) повторная государственная экспертиза проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий проводится «при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства».

Таким образом, вопрос об утрате силы ранее проведенной государственной экспертизы проектной документации зависит от необходимости изменения технических решений, влияющих на  конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства, в том числе вследствие ранее допущенных просчетов или ошибок при первоначальном проектировании или изменения внешних обстоятельств. Разумеется, такого рода корректировка (доработка) первоначального проекта приводит к изменению первоначальной стоимости строительства.

Перечень технических решений, влияющих на надежность и безопасность ГТС (согласно основным показателям состояния водонапорных ГТС ГОСТа Р 22.1.11-2002) и подвергнувшихся изменению в результате реально возникшей длительной поэтапности возведения гидроузла Богучанской ГЭС приведен в разделах СиЭО. Эта информация является  достаточно убедительным аргументом в пользу необходимости проведения повторной государственной экспертизы.

Кроме того, в  письме Минприроды России от 19.01.2007г. №04-14-47/4059,  которое осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ  и гидротехнических сооружений и охраны окружающей среды, сообщается, что на недостроенных сооружениях Богучанской ГЭС «временные водопропускные сооружения, которые рассчитаны на эксплуатацию до 10 лет, эксплуатируются более 20 лет».  В письме Енисейского управления Ростехнадзора от 08.12.2009 г. № 20-8584/68  указывается на необходимость государственной экспертизы проектной документации  Водосброса №2, который не входил в состав первоначального Технического проекта строительства БоГЭС на реке Ангара для отметки НПУ 208, 0 м ( см. проект «Уточнение технических решений проекта строительства Богучанской ГЭС с НПУ 208, 0м», выполненный в 2008г. филиалом ОАО «Инженерный       центр «ЕЭС» - Институт «Гидропроект»).

Говорится также о том, что «из-за сверхнормативного износа бетона и каменной наброски, от нарушений проектных технологий возведения бетонной и каменной плотин» существуют риски возникновения техногенной катастрофы и возможные катастрофические разрушения.

В другом письме  Минприроды РФ  № 03-14-45/8294  от 15.08.2008 относительно БоГЭС указывается на то, что  «длительное  прекращение  строительства  отрицательно  сказалось  на техническом состоянии недостроенных сооружений и вскрытых участков основания (грунтовая платина, бетонная водосливная плотина, шлюз и здание ГЭС)» и далее:  

«В связи с произошедшими за указанный период в районе строительства Богучанской ГЭС и в зоне будущего водохранилища изменениями, повлекшими изменение стоимости строительства, технический проект строительства Богучанской ГЭС, утвержденный распоряжением Совета Министров СССР, подлежит переработке. В соответствии со статьей 11 федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» государственная экспертиза проектной документации гидротехнических сооружений , содержащей декларацию безопасности гидротехнических сооружений , проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

На основании вышеизложенного, откорректированный проект строительства Богучанской ГЭС до отметки 208, 0 м должен быть представлен для проведения государственной экспертизы».

Мы считаем безусловно позитивным шагом решение НТС ОАО «Русгидро» о проведении дополнительных исследований напряженно-деформированного состояния недостроенной плотины Богучанской ГЭС численными методами. Однако следует отметить, что это лишь часть необходимой работы в рамках  инженерных изысканий, которые также являются объектом государственной экспертизы.

 

Вывод: с учетом вышесказанного откорректированный Технический проект строительства БоГЭС для отметки НПУ 208, 0 м является объектом государственной экспертизы.

 

2.                  Нарушения законодательства о безопасности гидротехнических сооружений БоГЭС (Описание и обоснование нарушений).

Ввиду отказа заказчика проводить государственную экспертизу откорректированного  Технического проекта строительства БоГЭС для отметки НПУ 208, 0 м  имеет место нарушение ст. 19 ФЗ «О безопасности ГТС».

 

Сокрытие информации об угрозе аварий гидротехнических сооружений от населения и общественных организаций, органов местного самоуправления.

 

21 сентября 2009г. в процессе проведения общественных слушаний по проекту строительства Мотыгинской ГЭС в п. Мотыгино, попадающем в зону воздействия проектируемой Богучанской ГЭС,  глава муниципального образования «Мотыгинский район» Функ В.А.   поддержал следующее предложение КРОЭО «Плотина»:  «В связи с тем, что предварительные материалы ОВОС доработанного проекта строительства Богучанской ГЭС не были представлены общественности, предлагается  провести общественные слушания по доработанному проекту строительства Богучанской ГЭС».

Это предложение было внесено в основной текст протокола общественных слушаний и подписано участниками слушаний. Затем по информации КРОЭО «Плотина» администрации муниципальных образований  п. Мотыгино и  п. Богучаны обратились к ОАО «Русгидро» с письменными запросами, содержащими предложение провести общественные слушания по материалам ОВОС доработанного варианта строительства  БоГЭС. Однако, основным препятствием для проведения общественных слушаний по материалам ОВОС откорректированного (доработанного) проекта строительства Богучанской ГЭС и реализации таким образом конституционного права граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, рисках аварий гидротехнических сооружений  является неконструктивная позиция заказчика, основанная на ошибочной интерпретации существующего законодательства, что и является по существу фактом сокрытия информации об угрозе аварий гидротехнического сооружения от населения и общественных организаций, органов местного самоуправления.

Письмо от ОАО «Русгидро», содержащее отказ в проведении общественных слушаний со ссылкой на письмо  Главгосэкспертизы России от 30.03.2009г.  № 802-09/ГГЭ - 2421/07, также прилагается. Здесь следует отметить следующее.

Вопросы нормативно-правового регулирования в сфере градостроительной деятельности, государственной экспертизы  и охраны окружающей среды отнесены Правительством РФ к ведению Минрегиона РФ и Минприроды РФ  и не входят в сферу деятельности  ФГУ  «Главгосэкспертиза России», а что касается содержательной части этого письма, то эти вопросы были  обсуждены выше.

 

Вывод: с учетом вышесказанного налицо нарушения законодательства о безопасности гидротехнических сооружений (ГТС) со стороны ОАО «Русгидро»(ст. 19 федерального закона «О безопасности ГТС»), являющиеся серьезной угрозой жизни и здоровью населения и  окружающей среде.

 

Общие выводы.

1.                 Комплект разрешительной  документации на проведение  работ  по строительству БоГЭС, включая мероприятия по  подготовке ложа водохранилища, не полон, что создает угрозу жизни и безопасности населения и окружающей среде (заключения государственной и экологической экспертиз, в составе которых должны быть материалы выявления общественных предпочтений - нарушения ФЗ «Об ООС», ФЗ «Об ЭЭ») .

2.                  Разрешительная документация  на  проведение  работ  по строительству БоГЭС, включая мероприятия по  подготовке ложа водохранилища, выдана с нарушениями существующего законодательства, что создает угрозу жизни и безопасности населения и окружающей среде (материалы инженерных изысканий, согласование проектной документации с Роспотребнадзором).

3.                 Отказ в предоставлении информации со стороны представителей заказчика, должностных лиц,  затрагивающей интересы широкого круга лиц, нарушает конституционные права граждан.

Предложения в результирующую часть протокола.

1.     В соответствии со ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» предложить инициатору намечаемой хозяйственной деятельности в лице ОАО «Русгидро», органам местного самоуправления  выступить организатором общественных слушаний материалов ОВОС проекта строительства БоГЭС с НПУ 208, 0 м, обеспечив доступ заинтересованной общественности к разработанным материалам проектной документации строительства БоГЭС.

2.     Природоохранным и надзорным органам (ЕУ РТН, РПН по Красноярскому, Роспотребнадзор, прокуратуре и др.) в рамках законодательно определенных процедур и полномочий принять  меры реагирования на нарушения законодательства, допущенных при проектировании и строительстве БоГЭС.

3.     Контролирующим органам в области безопасности гидротехнических сооружений и органам местного самоуправления ознакомить население, заинтересованную общественность  с содержанием Декларации о безопасности БоГЭС в части  разработанных мер по обеспечению безопасности населения  и окружающей среды  в случае чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера на территории БоГЭС.

Новые документы

Архив новостей